实践中豁免制度的适用仍面临标准模糊、程序复杂、举证困难等挑战。
公平竞争被视为提升效率、推动创新和增进消费者福利的核心机制，但当竞争走向极端，或当特定形式的合作能够产生超越竞争限制的积极效应时，反垄断法需要展现出必要的制度弹性。垄断协议豁免制度正是这种弹性的体现，其本质是在特定条件下对“公平竞争”规则的审慎突破。
反垄断法第二十条确立了垄断协议豁免制度，明确在符合改进技术、提升效率、促进中小企业发展、实现社会公共利益等情形下，可对垄断协议予以豁免。然而，实践中豁免制度的适用仍面临标准模糊、程序复杂、举证困难等挑战。
我国垄断协议豁免的适用困境
从经济学视角看，某些垄断协议能够通过协同研发、统一标准、专业化分工等方式，实现规模经济、降低交易成本、促进技术外溢，从而提升整体经济效率。从社会政策角度看，豁免制度可服务于节能环保、救灾救助、中小企业扶持等公共利益目标。然而，我国垄断协议豁免制度在现实中面临诸多适用困境。
一是规范层面的模糊性与不确定性。法律规定过于原则化，豁免条件的认定缺乏具体量化标准。反垄断法虽然列举了七种豁免情形，但“不会严重限制相关市场的竞争”“能够使消费者分享由此产生的利益”等关键要件缺乏具体判断标准。这一方面赋予了执法机构过大的自由裁量权，另一方面也使企业难以形成稳定的合规预期。而且，现行制度对“效率”的理解过于狭窄，主要聚焦于静态的生产效率，而忽视了动态的创新效率、资源配置效率等更广泛的经济效率。在数字经济时代，数据驱动型合作、创新生态系统构建等新型商业模式往往需要一定程度的合作，但现行豁免框架难以有效评估这类合作关系的竞争效果。
二是程序层面的复杂性与操作性弱。实践中，经营者面临“不知道如何申请、不知道向谁申请、不知道何时有结果”的不确定性。举证责任分配不合理进一步加剧了程序困境。经营者需要同时证明协议符合豁免情形、不会严重限制竞争且消费者能分享利益，三重举证负担使豁免适用条件的认定难度巨大。
三是实施层面的保守性与协同性不足。反垄断法实施以来，公开的成功豁免案例寥寥无几，反映了执法机构对豁免制度的保守态度。深层次的原因在于：执法机构对豁免制度的功能认识还有待在实践中深化，过于强调其例外属性而忽视其积极功能；专业能力建设还有待提升；责任考量导致“宁严勿宽”的执法倾向。此外，垄断协议豁免制度与产业政策、创新政策等公共政策的协调机制缺失，导致明显的部门壁垒和政策冲突。例如，在鼓励产业链协同创新的同时，又可能因触及垄断协议边界而面临处罚风险，这削弱了制度的实施效果。
经济周期波动与豁免制度动态适配
在不同经济周期阶段，市场竞争结构、企业行为逻辑与社会福利诉求呈现差异化特征，豁免制度应体现必要的弹性与适应性。在康波周期驱动的产业变革期，技术迭代与产业升级呈现高投入、高风险特征，此时对研发合作、技术标准协同等协议予以豁免，能够整合创新资源，加速技术外溢与产业转型。在朱格拉周期的调整阶段，产能过剩与需求收缩可能引发过度竞争，造成全行业效率损耗，适度允许企业间达成限产保价、产能置换等协议，可减少资源错配，为产能利用率回升创造有利条件。在库兹涅茨周期下行期，传统产业面临需求萎缩，对中小企业联合采购、渠道共享等协议的豁免，能够通过规模经济缓解弱势市场主体的生存压力。
因此，有必要建立与经济周期联动的豁免标准动态调整机制。可依据PMI指数、产能利用率、价格指数等宏观经济指标，区分行业所处周期阶段，实施差异化的豁免审查标准。对处于萧条期、衰退期的行业，可在“不会严重限制竞争”要件的认定上适当放宽，但仍需严格审查消费者利益分享机制，防止企业借周期之名行垄断之实。
国际视野比较
发达国家和发展中国家的丰富实践，为我国提供了多元化的参考样本。
欧盟通过《欧盟运行条约》第101条构建了“禁止－豁免－无效”的规范体系，并辅以《横向合作协议指南》《纵向协议集团豁免条例》等配套规则，形成了清晰的豁免分析框架。其特点在于区分目的性限制与效果性限制，对前者原则上禁止，对后者通过“效率提升、消费者分享利益、限制不可或缺、不消除实质竞争”进行综合评估。特别是集团豁免制度，通过预设市场份额阈值，为符合条件的企业提供了自动豁免机制，提升了法律确定性，又降低了合规和执法成本。
美国通过司法判例发展出“本身违法原则”与“合理原则”的双层分析模式。对于核心卡特尔行为适用本身违法原则，原则上不予豁免；对于其他限制竞争协议，通过合理原则进行综合评估，允许企业提出效率抗辩。美国模式的特色在于其灵活性与个案化倾向，强调对协议实际竞争效果的全面考察，而非拘泥于固定要件。
日本和韩国采取了相对谨慎的豁免路径，主要通过法律明确列举豁免情形。日本在《禁止垄断法》中明确设定了知识产权行使、特定合作组织、出版物转售价格维持等有限领域的豁免；韩国则在法律列举基础上，通过总统令进一步细化豁免条件。东亚经验的启示在于注重豁免制度与本国产业政策、经济发展阶段的适应性，特别是韩国通过总统令细化豁免条件的做法，既保证了法律稳定性，又通过行政立法实现了制度的灵活调整。
南非、俄罗斯等国家体现了鲜明的发展导向。南非将“促进后发展中处于不利地位的人控制或拥有的公司有效进入市场”作为豁免事由，俄罗斯则通过设置较低的市场份额门槛为中小企业提供豁免空间。这些探索表明，豁免制度可以成为实现特定发展政策目标的有力工具。
B-READY评估体系下的优化建议
世界银行B-READY评估体系将“市场竞争”作为一级指标，并从监管框架、公共服务、实施效率三个维度进行评估，这为我国垄断协议豁免制度的完善提供了明确的改革方向。
首先，在监管框架层面，尽快出台垄断协议豁免适用指南，明确各类豁免情形的具体认定标准、举证要求和评估方法。特别是对“经济不景气”“社会公共利益”等模糊概念，应通过类型化列举和量化指标增强其可操作性。同时，完善“安全港”规则，在纵向协议基础上，适时将低市场份额的横向协议纳入安全港范围，为企业提供更明确的合规预期。
其次，在公共服务层面，应加强反垄断执法机构能力建设，提升其进行复杂经济分析的专业水平。建立豁免申请的在线提交与信息公开平台，增强审查过程的透明度。推动执法机构与行业主管部门的协调联动。
最后，在实施效率层面，应优化豁免审查程序，建立差异化的审查机制。对符合集体豁免条件的协议实行备案管理，对低风险协议适用简易程序，对重大复杂案件引入专家评审机制；明确各类程序的审查时限，避免“悬而不决”；创新监管方式，推广“合规宽恕+豁免激励”的组合政策。
（作者系南开大学竞争法研究中心主任、法学院副院长，中国法学会经济法学研究会常务理事）
