文章探讨了中国“行刑反向衔接”制度的实践与挑战。该制度旨在解决检察机关作出不起诉决定后，被不起诉人仍需行政处罚的问题，填补了不起诉案件与行政处罚间的“空档”，确保“当罚必罚”。文章回顾了该制度的法律渊源，分析了其在司法实践中面临的“长期虚置”、“介入尺度”难题，以及“行刑倒挂”现象。同时，文章也介绍了最高检发布的《行刑反向衔接工作指引》和地方司法实践的探索，以期完善法治体系，实现法律责任的准确追究与当事人合法权益的保护。

⚖️ **制度雏形与发展：** “行刑反向衔接”制度的法律渊源可追溯至1979年刑法，并随着1996年刑诉法和2021年行政处罚法的修订逐渐完善。该制度旨在解决检察机关作出不起诉决定后，被不起诉人仍需行政处罚的问题，填补了不起诉案件与行政处罚间的“空档”，确保“当罚必罚”，有效杜绝“不诉了之”。

⏳ **“长期虚置”与复苏：** 尽管法律条文早有规定，但由于早期“刑事优先”理念和行政制裁体系的不完善，“行刑反向衔接”制度一度被长期虚置。随着轻罪化时代的到来以及检察机关职能的改革，特别是“四大检察”格局的形成，行政检察的薄弱环节使得反向衔接成为弥补短板的重要抓手，在实践中得到日益重视和应用。

🤔 **实践中的挑战与探索：** 该制度在实践中面临多重挑战，包括检察机关介入的“尺度”问题，如何平衡追责与保护相对人合法权益；以及“行刑倒挂”现象，即行政罚款、没收等财产罚显著高于刑事判决可能判处的罚金，引发当事人抵触。为应对这些问题，最高检出台了《行刑反向衔接工作指引》，地方司法实践也在积极探索解决方案，如在检察意见书中明确从轻、减轻情节，以及研究法院审理后案件的移送程序。

🔄 **法院审理案件中的衔接难题：** 对于已由法院审理的案件，行刑反向衔接的适用存在不明确之处。虽然法律规定对依法不需要追究刑事责任或免予刑事处罚但应给予行政处罚的，司法机关应及时移送，但对于法院判处刑罚后，行政机关是否仍可行政处罚，法律尚未明确。实践中虽有案例支持“刑事判决未认定的部分不代表不构成行政违法”，但法院主动移送的案例仍属罕见，且面临程序繁琐、法官判断困难等问题。

1979年刑法第32条的规定构成了中国行刑反向衔接制度的雏形。 图为广东东莞市宪法主题公园内的刑法浮雕。（视觉中国|供图）

一起侵犯公民个人信息的案件，在检察院作出相对不起诉决定后，并未就此画上句号。

案件转入新轨道。从湖北省秭归县人民检察院内部的刑事检察部门，流转至行政检察部门，再二次流转至公安机关。

检方建议追究行政责任。起初，公安机关回复称，当事人在侦查阶段已被羁押，且主动上交违法所得，无需再罚。但县检察院不认可，随即制发《检察建议书》，督促处罚。

2024年3月，公安机关最终决定，没收当事人违法所得2万元、并处2万元罚款的行政处罚。其中违法所得已被收缴，不再执行。

此案收录于2025年初最高检发布的《行刑反向衔接典型案例（第三批）》。

所谓“行刑反向衔接”， 是指检察机关在作出不起诉决定后，认为被不起诉人需要被行政处罚的，应移送行政机关处理。这套机制被认为填补了不起诉案件与行政处罚间的“空档”，确保“不诉”后“当罚必罚”，杜绝“不诉了之”。

2024年，二十届三中全会将“完善行刑双向衔接”升格为完善中国特色社会主义法治体系的重要内容。同年，最高检出台相关指引规范操作。

但在司法实践中，反向衔接的适用规则仍会出现需要解决的课题。

长期虚置

行刑反向衔接制度早已有之。1979年刑法第32条规定，“对于犯罪情节轻微不需要判处刑罚的，可以免予刑事处分，但可以根据案件的不同情况，予以训诫或者责令具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失，或者由主管部门予以行政处分”。

“这可以说构成了我国行刑反向衔接制度的雏形。”武汉大学法学院研究行政法学的副教授梅扬告诉南方周末记者。

到1996年，修订后的刑诉法为衔接工作提供了初步的操作路径：对被不起诉人需要追究行政责任的，检察院应当提出检察意见，移送有关主管机关处理。

在梅扬看来，彼时中国经济高速发展，行政制裁法律体系初创，难以承担起打击市场经济领域犯罪的重任。

因而，“刑事优先”理念主导了当时的行刑衔接，侧重行政机关向刑事司法机关移送案件的正向衔接，打击行政机关“有案不移、有案难移、以罚代刑”等现象。

“结果是，反向衔接制度被长期虚置，相关法律规范也缺乏关注和细化。”梅扬说。

1996年出台的行政处罚法即是一明证。它仅规定“违法行为构成犯罪的，应当依法追究刑事责任，不得以行政处罚代替刑事处罚”，却对反向衔接只字不提。

当轻罪化时代到来，单纯依靠刑事处罚无法应对当下处境，反向衔接条款被逐步唤醒，在多个行政管理领域落地生根。

2017年，原环保部、公安部、最高人民检察院联合印发的《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》扩充多个条文，细化了生态环境保护领域中行刑反向衔接操作规则。

更为重要的是，2021年修订的行政处罚法新增规定，对依法不需要追究刑事责任或者免予刑事处罚，但应当给予行政处罚的，司法机关应及时移送。

对此，作为法律监督机关的检察院近年动作频频。浙江大学光华法学院副教授查云飞向南方周末记者介绍，除了轻罪化趋势，也和检察院的职能改革密切相关。

2018年，反贪机构转隶，检察机关职能重塑。“四大检察”格局形成：刑事、民事、行政、公益诉讼。

“行政检察历来薄弱。”查云飞分析说，传统行政检察聚焦行政诉讼，但案件少；监督行政违法，又有跨部门的履职障碍。“行刑反向衔接成了检察机关弥补行政检察工作短板的抓手。”

2024年11月，最高检在向全国人大常委会作关于行政检察工作情况的报告时，公开了一组数据：2024年前三季度共办理行政检察监督案件15.9万件，其中行政执法和刑事司法反向衔接案件9.5万件，占比近六成。

介入的“尺度”

最高检向全国人大常委会汇报后不久，一份由最高检制定的《人民检察院行刑反向衔接工作指引》（下称《指引》）印发，首次系统规范了检察机关开展行刑反向衔接的操作规则。

《指引》明确行刑反向衔接启动的双重门槛：检察院决定不起诉，且仍需行政制裁。

与启动条件相对应的程序规定，刑事检察部门将决定不起诉的案件，移送行政检察部门。后者进行“二次审查”，决定是否移送给行政机关，并报检察长批准。

检察意见发出后，检察机关不能一发了之。《指引》要求应持续跟踪督促，存在分歧的，应当和行政机关沟通。

介入多深，监督多远，这是绕不开的话题。

安徽合肥的一起案例映射着这道难题。和前述秭归县检察院遇到的情况类似，公安机关收到意见后，最初也不处理。

案情显示，2022年9月，汪某向钟某借了3000元。月底，汪某编造谎言，称已还款10500元（含500元利息），要求钟某退还“多转”的7000元。

为获取钟某信任，汪某还将两张分别显示5500元、5000元（延迟转账）的银行卡转账截图发送给钟某。钟某信以为真，通过支付宝转给汪某7000元。

钟某发现上当后，催促还款无果，多次询问。汪某一再推脱，最终在当年10月将钟某的微信删除。

2023年5月，合肥市蜀山区人民检察院查明，汪某行为构成诈骗罪，但犯罪情节轻微，且其坦白、认罪认罚，是初犯，已全部退赔，故作出相对不起诉决定。

案件转入行政检察部门。该部门认为汪某诈骗行为达到行政处罚证明标准，向合肥市公安局蜀山分局制发《检察意见书》，建议对汪某行政处罚。

但公安机关收到意见后，既不立案，也未答复。蜀山区人民检察院再发检察建议。检察建议是具有法律效力的正式文书，被建议单位必须在法定期限内书面回复。

五天后，蜀山分局对汪某处以行拘十一日的处罚，并在书面回复中表示：今后收到检察意见后在两个月内将处罚结果及时回复，并加强内部督促，防止类似情形再次发生。

“检察机关这样监督是否合适，构成行政处罚应该由谁来判断？”一位行政法领域不愿具名的学者对此有不同的意见。

他设想了一个场景，若汪某不服，最终提起行政诉讼，公安机关应诉后表示是按检察建议行事，法院怎么审，当事人的权利又该如何救济。“在依法追究当事人法律责任的同时，保护相对人的合法权益同样重要。”他对南方周末记者说。

采访中，查云飞也特意提到，行刑反向衔接的目标本为堵漏，防止“不刑不罚”。 但过度追责同样有害，陷入“没入罪必罚”的误区，催生大量不必要的行政处罚。

随着反向衔接工作推进，另一个问题日益凸显——“行刑倒挂”。

行刑倒挂，指行政罚款、行政没收等财产罚显著高于刑事判决可能判处的罚金、没收财产。

比如“董某甲、徐某甲等污染环境案”中，针对被告擅自将危险废物委托给无经营许可证的单位处置的行为，江阴市环保局先行对其作出罚款15万元的行政处罚，一审人民法院随后审理被告单位的行为同时构成污染环境罪，但所判决的罚金数额仅为5万元。这让涉案人宁愿承担刑责，也不愿接受行政处罚，由此产生抵触心理，拖延甚至拒不履行。

查云飞解释，背后的根源在于立法时欠缺统一法秩序的考量，各自安排各自的处罚，致使两类处罚不协调。“例如在食品药品、生态环境、安全生产、税务等领域，行政法上设定的罚款远高于刑法规定的罚金数额。”

南方周末记者从检察系统内部了解到，检察机关在制定检察意见书时，有时会写明处罚种类，但一般不具体写明处罚幅度。

对此，广东省东莞市人民检察院第三检察部副主任陈剑峰在《行刑反向衔接中财产罚严重“行刑倒挂”问题检察监督要点》一文中建议，检察意见中可明确从轻、减轻情节等内容，为行政处罚提供参考。

如何反向衔接？

一起案件经法院审理后，反向衔接又该如何适用？

北京市文化市场综合执法总队日前通报了一起案例。北京某国际拍卖有限公司，利用网络平台组织虚假拍卖、伪造交易记录，非法倒卖珍贵文物。法院刑事判决后，执法部门启动行政程序，吊销该公司许可证。通报称，“该案首创‘反向刑行衔接’闭环机制”。

受访学者表示，“反向刑行衔接”是“行刑反向衔接”的另一种说法，学界通常使用后者。

南方周末记者联系北京市文化市场综合执法总队，对方以“正在探索”为由婉拒采访。拍卖公司的具体判决结果以及行刑衔接操作细节不得而知。

梅扬指出，根据现行法律规定，对法院作出无罪判决或者免予刑事处罚的案件，认为依法应当给予行政处罚的，需移送行政执法机关处理。但法院判处刑罚后，行政机关是否仍可行政处罚，法律尚未明确。

在梅扬看来，行刑反向衔接不能局限于无罪判决或免予刑事处罚的案件，因为同一行为人可能同时存在需要刑事起诉的犯罪行为和其他无需起诉的行政不法行为，仅用犯罪部分评价整体不法行为，并不合理。

但据梅扬观察，虽然法律无明文规定，但司法实践已先行。例如，在“辽源源兴锅炉案”中，法院指出刑事判决与行政处罚在法律适用、证据程序和认定标准上不同，刑事判决未认定的部分不代表不构成行政违法，二者无根本冲突。最高法指导案例“铜仁万山区检察院诉林业局案”明确“对刑事判决未涉及的行政处罚事项，行政机关在刑事判决生效后作出行政处罚决定的，应予支持”。

不过，被法院审理过的案件如何移送，目前也无操作指引。“我几乎没见过法院向行政机关主动移送。”华东政法大学行政复议研究中心执行主任练育强对南方周末记者说。

有一次，练育强去某省高院调研，该高院向他明确表示，这工作不该法院来做。一来“案多人少”，案子都已宣判再去和行政机关移送沟通，法院负担太重；二来刑事案件是由刑庭法官审理，他们无法轻易判断是否还构成行政处罚。

除了程序上的衔接之外，对当事人作出刑事处罚后，再处行政处罚，是否违背“一事不二罚”原则？

梅扬解释，一事不再罚原则主要存在于刑法和行政法同种类的处罚中。他建议，法院若在刑事判决中判处罚金后，可在司法建议中建议行政机关不要再处以罚款。

针对法院在行刑反向衔接中可能面临的上述问题，南方周末记者了解到，一些地方法院系统已开始关注并探索解决方案。

练育强回忆，不久前，上海市静安区法院和华东政法大学行政复议研究中心联合召开研讨会，讨论行刑双向衔接问题。最高法院、上海市高院均有法官到场。

在练育强看来，行刑反向衔接中的难题，既与行政权与司法权的不同属性相关，也与中国法律责任体系的分工相关，“因而需要在接下来的实践中进一步厘清职责权属”。